Crescimento do gasto público, tributação e dívida pública

A profunda crise causada pela pandemia da COVID-19 fez com que governos do mundo inteiro colocassem em marcha programas audaciosos de gasto público tanto para fazer frente a brutal elevação com gastos na área da saúde como, principalmente, transferir renda a pessoas e empresas que, com as medidas de quarentena necessárias para não explosão do número de casos de contaminados, perderam seus fluxos regulares de receitas. O Brasil, ainda que de forma lenta e claudicante, vêm também aprovando medidas de ampliação dos gastos embora em patamar muito inferior a pacotes fiscais aprovados em outros países com aprovação entusiasmada da maioria dos economistas que há pouco defendiam com unhas e dentes a inevitabilidade de um ajuste fiscal quase permanente. Apenas como comparação, de acordo com o Monitor Fiscal do FMI de abril de 2020, considerando-se apenas as despesas primárias “acima da linha”, o pacote de estímulo anunciado pelo governo brasileiro soma 2,9% do PIB, o que é inferior a outros pacotes de estímulos anunciados como, por exemplo, 4,4% do PIB na Alemanha, 10,6% na Austrália, 6,9% nos EUA e 3,1% no Reino Unido. Independente desses valores, que obviamente são muito imprecisos porque refletem medidas fiscais que vão sendo constantemente ampliadas e nem sempre as estatísticas disponíveis estão atualizadas e/ou inteiramente comparáveis entre diferentes países, o esforço do governo brasileiro para combater os efeitos da pandemia tem sido caracterizado por um alto grau de timidez e ineficiência. Quase um mês depois do início da decretação de isolamento social em várias grandes cidades, o auxílio de R$ 600,00 para autônomos ainda não está sendo amplamente distribuído, o que força às populações mais desassistidas a romper o isolamento por necessidade de sobrevivência. Mesmo em relação ao mercado formal de trabalho, o CECON/UNICAMP mostra que uma mudança no programa de sustentação da renda dos trabalhadores no setor formal, garantindo a estes uma renda a mais próxima possível do salário original custaria uma pequena parcela do PIB, algo em torno de 0,2%, e evitaria uma queda da massa salarial do setor privado em torno de 20%, previsto no cenário mais plausível dentro da proposta original do governo. Outra medida crucial que vem criando um conflito entre poderes legislativo e executivo é o auxílio a entidades subnacionais, que impossibilitadas de incorrerem em déficits, precisam de recursos substanciais para que possam continuar a atuar na frente de combate da Pandemia além de manter os outros serviços essenciais para a população. A posição do Executivo até meados de abril é bastante preocupante.

Se as atitudes do governo continuam aparentemente, ainda presas a suas premissas fiscalistas, o mesmo não ocorre com analistas econômicos. Antes da eclosão da crise, eram recorrentes as frases como “o Brasil está quebrado” ou “o dinheiro acabou”. Tais frases soam ultrapassadas dado o mais novo consenso entre grande parte dos economistas, o que revela como eram, na verdade, apenas recursos retóricos que auxiliariam no avanço de políticas de austeridade econômica e destruição de políticas de desenvolvimento e bem-estar social.

Se por um lado há um novo contexto no qual “é liberado gastar”, há também quem já se preocupe com a ideia de “quem vai pagar a conta” dessa expansão dos gastos públicos, como se isso de alguma forma implicasse num risco de financiamento da dívida pública interna do Tesouro Nacional[1]. Há também aqueles que defendem o aumento dos tributos para financiar os pacotes de estímulos fiscais[2]. O objetivo da presente nota será, em oposição à preocupação com quem vai pagar conta, mostrar que os tributos não financiam, no sentido de precederem, as despesas públicas e também não há risco de default do Tesouro Nacional na sua dívida denominada em Reais. Contudo, acreditamos que o financiamento do gasto público no longo prazo, seja por emissão de dívida ou maior tributação, tem efeitos secundários sobre a distribuição de renda e a demanda agregada e podem implicar em tradeoffs relevantes para a política econômica. Dessa forma, a restrição para que ocorra a expansão dos gastos públicos é, em geral, puramente institucional/legal, sendo a discussão do seu financiamento propriamente dita relevante somente na medida em que implicará os efeitos secundários mencionados anteriormente. Vale frisar, contudo, que para o presente estado de calamidade por que passa o país, as regras fiscais constitucionais e infra constitucionais não são um impeditivo para a expansão do gasto público[3].

Primeiro é importante destacar a lógica que está por trás da afirmativa que os impostos não financiam o Estado. A ideia decorre diretamente do mecanismo Keynesiano no qual os gastos necessariamente determinam a renda e o nível do produto. Os gastos são, assim, necessariamente financiados pela criação de crédito ou moeda e, por uma questão lógica, determinam nível de renda agregada. No caso do gasto público, este sempre é financiado inicialmente por acesso a recursos[4] que se encontram em contas do tesouro em instituições bancárias estatais, como Banco Central, ou privadas e contribui para a determinação da renda agregada, sendo a arrecadação tributária sua consequência, não podendo ela financiar algo que lhe precede. Mais especificamente, para a realização de uma despesa pública pelo Tesouro Nacional, o Banco Central debitará um valor da Conta Única do Tesouro Nacional e creditará esse valor na conta de um banco a um agente privado (seja um funcionário público, um pensionista ou um fornecedor de bem e serviços para o governo). Esse pagamento pelo governo vai gerar uma renda, por exemplo o recebimento de um salário público, um benefício social ou o pagamento de salários pela empresa fornecedora do Estado e causará, através do gasto inicial, efeitos secundários no nível de atividade da economia, que vai ser traduzir numa determinada arrecadação fiscal a depender da carga tributária. No final das contas, se essa receita tributária for inferior ao gasto público, haverá inicialmente um incremento da dívida pública ou mesmo um incremento da base monetária. Dessa forma, do ponto de vista estritamente econômico[5], a realização do gasto público independe da arrecadação tributária, que será consequência desse gasto, do tamanho do multiplicador da renda e da carga tributária.

Até aqui tratamos, por simplicidade, do financiamento inicial do gasto público a partir de recursos existentes na Conta Única, mas a forma como o Tesouro Nacional é financiado pela Autoridade Monetária pode variar em distintos países. Se abrirmos o setor público separando Tesouro e Banco Central (como Lavoie (2013) e Cesaratto (2016)) observa-se que esse financiamento pode ser direto, ou indireto, dependendo da institucionalidade de cada país. No financiamento direto, a autoridade monetária desconta títulos do governo e debita nova base monetária diretamente na conta do tesouro. Em vários países, como o Brasil, esse tipo de operação é vedado por lei, então o financiamento tem que ser feito de forma indireta. No financiamento indireto, a criação inicial de crédito, ou o aumento de recursos na conta do Tesouro, se origina dos depósitos feitos por um banco privado que compra diretamente seus títulos. Entretanto, caso haja necessidade, para reestabelecer suas reservas, o banco privado vende os títulos, recém adquiridos ao Tesouro, para o Banco Central, ou seja, a Autoridade Monetária assim financia de forma indireta o Tesouro. Sem entrar em detalhes operacionais, há ainda o papel reservado aos dealers do governo que são obrigados a fazerem propostas de compra de títulos em leilões e que, em contrapartida, teriam um tratamento de financiamento pela autoridade monetária diferenciado.[6]

Como já mencionado, o gasto público ao entrar em circulação na economia gera um circuito de compras e vendas, ou seja, põe em funcionamento o chamado multiplicador do gasto induzindo diretamente gastos em consumo que amplificam o gasto inicial do governo[7]. Assim parte das rendas geradas durante esse processo de gasto e produção de alguma forma retornam em alguma parcela ao governo sobre a forma de arrecadação tributária. Além disso, parte desses recursos podem representar sobras nas reservas dos bancos comerciais e demandem venda de títulos públicos pela autoridade monetária para enxugar a liquidez adicional no mercado interbancário.[8]

Aqui, entretanto, há uma questão importante a considerar. De fato, quanto maior a carga tributária, maior será a parcela do gasto público financiada por arrecadação de impostos e menor por emissão de dívida pública e moeda. Entretanto, como a tributação retira poder de compra do setor privado, reduzindo o efeito multiplicador do gasto, menor será impacto do gasto sobre o produto, a renda e o emprego. Esse efeito redutor será tanto maior quanto maior for a propensão a gastar da fonte do tributo. Ou seja, uma tributação de renda progressiva além melhorar a distribuição de renda tem também a vantagem de exercer o menor impacto contracionista sobre o produto, ou em outras, palavras, garante um maior valor do multiplicador dado uma expansão autônoma dos gastos públicos. Essa discussão se estende para as formas de tributação, como por exemplo, impostos indiretos sobre consumo, os quais por serem mais regressivos teriam um impacto negativo maior sobre o produto, enquanto impostos progressivos sobre a renda e a riqueza/herança teriam impacto negativo menor.

Assim, é necessário ver todas as possíveis implicações distributivas da intervenção do governo na determinação do produto, principalmente o impacto indireto das políticas de austeridade sobre o nível de emprego, poder de barganha do trabalhador e determinação de salário. Um governo austero, que não queira gerar um déficit público e assim contribuir para a elevação da sua dívida ao manter uma economia estagnada, ou com alto desemprego, e que em termos dinâmicos não expanda um componente de demanda autônoma que eleva a trajetória de crescimento no médio prazo, cria uma situação de fragilidade da classe trabalhadora que contribui diretamente para a perda de poder de barganha e assim depressão sobre salários reais, deteriorando ainda mais a distribuição de renda. Estimularia também as ocupações informais, o chamado “desemprego disfarçado” cuja remuneração e condições de trabalho contribuem para a polarização em termos de renda e bem estar da sociedade.

Um outro elemento diz respeito aos juros. Obviamente que o volume de recursos transferidos para os detentores de dívida pública, a fração da sociedade de mais alta renda, depende do volume da dívida pública e dos juros pagos sobre essa dívida. Naturalmente um valor muito elevado de transferências de recursos públicos para os detentores da dívida tem impacto negativo sobre a distribuição de renda. Entretanto, temos que isolar os dois elementos centrais dessa conta: o estoque da dívida e a taxa de juros. No arcabouço teórico aqui seguido, a taxa de juros é determinada exogenamente pelo governo, seja a de curto prazo determinada pelos comitês de política monetária, seja a de longo, determinada em leilões pelo Tesouro. Esta característica se relaciona diretamente com o fato de que não há risco de default da dívida pública, ou seja, não é necessário pagar um “prêmio de risco por sua venda”. Assim, eventuais expectativas altistas da taxa juros, podem ser contornadas com a venda em leilões de dívida de mais curto prazo e/ou indexada à inflação ou ao cambio, sem implicar em qualquer dificuldade de financiamento do Tesouro Nacional. Por sua vez, a determinação em si da taxa de juros depende de uma série de variáveis e objetivos de política econômica.

O Japão ilustra o caso de uma combinação interessante. É um país com carga tributária em torno de 33% do PIB a partir de 2015, ou seja, bem inferior a média dos países da área do Euro (superior a 45% do PIB), entretanto com uma dívida pública superior a 235% do PIB, quando a média para, também, os países da área do Euro é de menos de 90%. Entretanto, sua a taxa de juros real dos títulos de dívida pública é próxima a zero.  Ainda que a relação dívida pública PIB seja crescente, o pagamento líquido de juros pelo governo japonês é inferior a 1% do PIB[9]. Também há que se observar que nem todos os países têm o grau de liberdade para estabelecer uma taxa de juros real zero ou negativa como o Japão. Um país com em uma situação de desequilíbrio das transações corrente que demanda uma atração de capital compensatória terá que observar uma taxa de juros nominal que está relacionada com o prêmio de risco-país, a taxa de juros básica mundial e a expectativa de desvalorização da sua moeda.

A discussão prévia apenas tentou ilustrar em termos abstratos como a autoridade de política econômica, que tem como objetivo maior emprego e crescimento econômico bem como uma distribuição de renda menos desigual, pode, e deve, manipular as variáveis a seu dispor, respeitando certas condições estruturais domésticas e internacionais. Podemos dar uma maior concretude, ainda que num exemplo muito simples, dessa discussão utilizando duas hipóteses numéricas e o multiplicador Keynesiano numa economia fechada.

Suponhamos uma economia fechada com propensão a consumir seja de 0,6, e a carga tributária equivalha a 15% do PIB (assumindo que exista apenas o imposto sobre a renda). Assumindo preços constantes e que os investimentos da economia somem inicialmente R$ 300 (e não variem no período analisado em nosso exercício), se o governo elevar seu gasto autônomo de 300 para R$ 500, tudo o mais constante, a variação no nível do PIB será de cerca de R$ 408. O aumento da arrecadação tributária será de cerca de R$ 61 e o incremento do déficit público (emissão de base monetária ou aumento da dívida mobiliária) seria de R$ 139. Já se a carga tributária fosse elevada para 30% do PIB, este cresceria apenas R$ 155 com a mesma expansão dos gastos públicos. A arrecadação tributária, por sua vez, cresceria R$ 230, gerando, assim, uma redução de R$ 30 do déficit público.

Nesse exemplo, como simplificadamente não estamos assumindo variação da base monetária, todo o gasto público corresponde à variação da dívida pública ou dos tributos. No primeiro exemplo em que a expansão dos gastos não é seguida por um aumento da carga tributária, há aumento de 13 p.p. da relação dívida pública PIB. Já no segundo exercício, com aumento da carga tributária, essa relação aumenta em 5 p.p. do PIB (mas às custas de um aumento bem menor do PIB).

Quais as conclusões que podemos tirar desse exemplo muito simples? Bem, a conclusão óbvia é que elevação de impostos não é uma estratégia eficiente em momentos que a política econômica busca expandir da demanda agregada, o produto e o emprego. Além disso, em nosso exemplo, os demais gastos privados autônomos (investimentos) permanecem constantes. Se numa forte crise, como a de agora na qual os gastos privados continuam se contraindo, o aumento da carga tributária (para um patamar de 45% do PIB, por exemplo), mesmo que acompanhado de expansão dos gastos públicos, poderia ainda assim resultar em contração do PIB.

Entretanto, há algo mais que esse exemplo nos diz. Partimos da premissa de que uma expansão da dívida não tem nenhum impacto sobre a “solvência do estado”, afinal esse problema não existe num país que emite sua própria moeda, e nem no seu custo, uma vez que este acompanha a tendência da taxa de juros de curto prazo, a qual é uma variável autônoma de política econômica do governo. Entretanto, ela tem uma consequência distributiva, uma vez que para uma dada taxa de juros, um maior estoque de dívida representará uma transferência de renda para os estratos rentistas do setor privado.

O aumento da carga tributária por outro lado, se determinada pelo aumento de tributos progressivos sobre a renda ou sobre o estoque de riqueza, pode ter um efeito redistributivo em favor dos trabalhadores em termos da renda líquida de impostos recebida pela sociedade.  Contudo, está claro que numa crise de forte queda dos gastos privados é necessária uma expansão do gasto público para sustentar a demanda efetiva e que tal ação irá expandir o déficit e a dívida pública. A elevação de impostos neste momento causaria uma redução na demanda agregada, ainda que num prazo mais longo, dependendo de sua natureza e aplicação, embora esta elevação de carga tributária possa diminuir o efeito das transferências para a classe de rentistas.

Vale lembrar, como ensina o Teorema de Haavelmo, que é possível elevar o produto desde que ocorra uma elevação do gasto com aumento simultâneo da carga tributária com efeitos positivos sobre o produto agregado e emprego sem que se amplie o déficit público. Entretanto, num momento de queda acentuada de gastos privados, sem contar com as dificuldades técnico-políticas que a criação de tributos apresenta, há a necessidade de uma intervenção do governo que maximize o efeito do gasto público, ou seja, conta-se com um multiplicador da renda superior a unidade e que certamente levará a uma expansão do déficit e da dívida. Como mencionado, eventuais efeitos distributivos podem ser ao menos mitigados no futuro próximo sem que seja necessário que o efeito do gasto público seja reduzido hoje, ou seja, o impacto deste no crescimento do produto se reduza.

Algumas opções estariam colocadas para tal fim. Em primeiro lugar, as taxas de juros, contanto que a situação internacional não se deteriore ainda mais e o colchão de reservas seja o suficiente para corrigir a forte expectativa de desvalorização da moeda brasileira, podem ser mantidas baixas de forma a minimizar essa transferência de recursos para os detentores da dívida. Se no médio prazo a intervenção do governo provocasse a recuperação da taxa de crescimento da economia para um nível, de preferência, acima da taxa de juros reais, a relação dívida pública PIB cairá naturalmente, reduzindo eventual impacto negativo sobre a distribuição de renda. Em segundo lugar, o governo poderia optar por um aumento da carga tributária incidente sobre os estratos de mais alta renda, que além de contribuir reduzindo desigualdades, também afetaria menos a demanda efetiva por se tratar de uma população com menor propensão a consumir. Claramente, essas formas de financiamento do gasto público não são relevantes para que o Governo possa imediatamente aumentar o gasto público em meio a calamidade pública. Mas, elas são relevantes para se discutir efeitos secundários, em termos distributivos, da expansão do gasto público e do momentâneo crescimento da dívida pública.

O importante num momento de grave crise econômica é liberar de amarras políticas e ideológicas do único agente capaz de se mover contraciclicamente: o Estado nacional. O quadro deprimido da economia continuará a exigir uma atuação ativa do Estado, tanto pelo lado do gasto como pela da organização da produção em um ambiente de mudanças estruturais importantes. Como buscamos mostrar nesta nota, é perfeitamente possível o governo manipular os instrumentos de política econômica para estimular um maior crescimento, e assim reduzir o desemprego, atentando para aspectos distributivos através da manipulação eficiente da taxa de juros e da estrutura tributária.

Referências

Cesaratto, S. (2016). The state spends first: Logic, facts, fictions, open questions. Journal of Post Keynesian Economics39(1), 44-71.

Freitas, F. and Serrano, F. “Growth, Distribution and Effective Demand: The Supermultiplier Growth Model Alternative.” Review of Political Economy, 2015, 27 (3), 258–281.

Lavoie, M. (2013). The monetary and fiscal nexus of neo-chartalism: a friendly critique. Journal of Economic Issues47(1), 1-32.

Serrano, F., & Pimentel, K. (2017). Será que “Acabou o Dinheiro”? Financiamento do gasto público e taxas de juros num país de moeda soberana. Revista de Economia Contemporânea, 21(2).

Welle, A., de Oliveira, A.L.M, Guidolin, A. P., Da Roz, F., Mello, G. Rossi, P., Gonçalves, R (2020)  “Impactos da MP 936/2020 no rendimento dos trabalhadores e na massa salarial,” Nota do Cecon, n.11, UNICAMP.


* Os autores agradecem os comentários do Prof. Franklin Serrano eximindo-o de responsabilidade por qualquer erro ou omissão.

** Carlos Pinkusfeld Bastos é professor do IE/UFRJ

*** Gabriel Aidar é doutorando em economia pelo IE/UFRJ e pesquisador visitante na Universidade de Columbia

[1] Ver https://economia.estadao.com.br/noticias/geral,tesouro-abre-o-jogo-em-fala-em-risco-de-financiamento-da-divida,70003271719. A despeito da matéria indicar risco de financiamento do Tesouro Nacional, a rigor, a nota do Ministério da Economia fala apenas em baixa demanda de títulos públicos de longo prazo.

[2] https://oglobo.globo.com/economia/coronavirus-auditores-fiscais-sugerem-ao-congresso-quase-300-bi-em-aumento-temporario-de-impostos-24349463

[3] Para mais detalhes sobre a inexistência de barreiras legais para o gasto público durante a calamidade pública, ver: https://www.conjur.com.br/2020-abr-06/opiniao-calamidade-regras-fiscais-responsabilizacao-parte.

[4] Posto que na maioria dos países o Banco Central não financia diretamente o Tesouro, tais recursos são frutos de arrecadação tributária prévia ou venda de títulos públicos ao mercado privado. A maior parte dos governos mantêm elevados saldos em tais contas que dão uma margem de manobra bastante ampla pra que os tesouros possam realizar com folga seus gastos diários.

[5] Não estamos considerando no texto todo o conjunto de regras fiscais existente que podem inviabilizar a realização do gasto público. Neste caso, a restrição é puramente legal, não havendo qualquer restrição econômica.

[6] Para uma discussão detalhada do financiamento do Tesouro no caso brasileiro ver Serrano e Pimentel (2017).

[7] Vale lembrar que em modelos de supermultiplicador (ver Freitas e Serrano 2015) essa indução inicial do consumo ao ampliar o nível de produto pode, dependendo das expectativas quanto à permanência dessa trajetória no futuro influenciar indiretamente o investimento, fazendo com que o estímulo inicial de uma elevação do gasto público, por exemplo, tenha ainda maior impacto sobre a demanda agregada.

[8] No caso do Brasil um agente privado pode em vez de aplicar seus recursos em um banco, que por sua vez poderia aplicar seu excesso de reservas em títulos públicos, ele próprio adquirir diretamente tais títulos.

[9] International Monetary Fund, World Economic Outlook Database. Vale notar ainda que cerca de 40% da dívida pública do governo japonês é detida pelo Banco Central japonês (BoJ).

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