A necessidade de flexibilizar o teto de gastos no Brasil

Introdução

A regra que limita o crescimento real da despesa primária da União a 2,5% ao ano precisa ser revista, porque seus efeitos negativos sobre o crescimento e, potencialmente, sobre o bem-estar social são mais perniciosos do que os dos juros reais elevados, que concentram hoje a crítica da maioria dos economistas heterodoxos. Esta nota organiza o argumento em quatro passos: o que distingue o teto de 2016 do arcabouço fiscal de 2023; como o limite à despesa afeta diretamente todas as políticas públicas e, em consequência, a evolução do produto e, depois, a do próprio investimento privado; por que o teto impõe uma escolha artificial entre investimento público e gasto social que não decorre de restrição econômica real; e que modificação seria viável, a curto prazo, para evitar novas quedas do investimento público federal.

Esta nota tem por objetivo contribuir para a discussão sobre as prioridades da política econômica a partir de 2027 e privilegia, por isso, propostas compatíveis com o desenho institucional vigente.

O teto de 2016 e o arcabouço de 2023: o que mudou

O arcabouço fiscal de 2023 flexibilizou o teto de 2016, de zero para 2,5% ao ano, mas preservou a arbitrariedade de seu princípio central: a despesa primária da União é limitada por uma regra estabelecida a priori, e não pela evolução da receita tributária nem pelo estado da demanda em relação à capacidade produtiva. A comparação dos dois regimes mostra onde houve mudança:

Aspecto	Teto (EC 95/2016)	Arcabouço (LC 200/2023)
Natureza	Emenda constitucional, com vigência de vinte anos; revisão possível a partir do décimo ano, restrita ao índice de correção	Lei complementar, alterável por maioria absoluta
Crescimento do limite	Limite do ano anterior corrigido pelo IPCA (crescimento real nulo)	70% do crescimento real da receita primária, com variação real entre 0,6% e 2,5% ao ano; 50% se a meta de resultado primário for descumprida
Saúde e educação	Pisos corrigidos pela inflação a partir de 2018	Pisos voltam a ser vinculados à receita
Investimento	Sem tratamento específico	Piso para investimentos; até 70% do superávit acima da banda da meta, limitado a 0,25% do PIB, pode financiá-los no ano seguinte
Receitas extraordinárias	Não se aplica	Excluídas da base de cálculo do limite
Exceções ao limite	Transferências constitucionais, despesas eleitorais, Fundeb	Fundeb, Fundo Constitucional do DF, piso da enfermagem, capitalização de estatais, entre outras

O projeto enviado pelo governo Dilma Rousseff meses antes do impeachment previa limites à despesa como percentual do PIB; já a regra adotada em 2016 fixou um valor real constante.

Nenhum dos dois regimes foi cumprido sem exceções. O teto foi contornado ao menos sete vezes até 2023, entre elas pela EC 106/2020 (“orçamento de guerra”) e pela EC 108/2020 (Fundeb); a PEC da Transição, por sua vez, o suspendeu para 2023. Sob a LC 200, a Instituição Fiscal Independente (IFI) estimou que despesas superiores a R$ 170 bilhões seriam excetuadas das regras fiscais nos três primeiros anos de vigência (2024-2026). A recorrência das exceções sugere que a regra é incompatível tanto com o volume de gasto que a sociedade vem exigindo, na prática, quanto com o que os sucessivos governos e legislaturas consideraram necessário.

Efeitos primários e secundários da regra

A crítica heterodoxa ao regime fiscal costuma concentrar-se nos juros reais elevados. A ênfase é compreensível, pois os juros oneram o orçamento, concentram renda e reduzem o crédito ao consumo e o investimento residencial; este último caiu em média 1,8% ao ano em 2023-24, apesar do programa Minha Casa Minha Vida. Mas os estudos de Haluska, Serrano e Summa (2024 e 2025), que cobrem o período 2015-2024, indicam que o limite aos gastos públicos pesa mais. Em 2015-2022 a economia estagnou (crescimento médio de 0,2% ao ano) com juros reais baixos e câmbio depreciado, sob forte desaceleração do ritmo de crescimento dos gastos do setor público, em comparação com 2004-2014. Já em 2023-24 cresceu 3,3% ao ano, mesmo com juros reais mais altos, porque houve impulso fiscal, com crescimento significativo dos gastos totais do setor público, em termos reais. Os juros altos impõem custos importantes, mas a diferença de desempenho entre os dois períodos deve-se à política fiscal, e não à monetária. A economia brasileira cresceu quando houve impulso fiscal e estagnou quando ele faltou, sem que restrição externa ou de oferta tenha sido vinculante em qualquer dos períodos.

O teto de expansão dos gastos federais produz um efeito primário e outro secundário. O primário é direto: toda despesa sujeita à regra disputa o mesmo espaço, e as rubricas indexadas ao salário mínimo, à receita ou a pisos crescem mais depressa do que o limite. O Tesouro Nacional projetou em 2024 que o limite cresceria 2,7% ao ano em termos reais até 2033, enquanto as despesas obrigatórias somadas às discricionárias de execução rígida (pisos de saúde e educação, emendas) cresceriam cerca de 3%; as demais discricionárias cairiam de 1,6% do PIB em 2023 para perto de zero em 2032. O projeto de orçamento de 2027 mostra o resultado: as despesas obrigatórias respondem por 91,7% da despesa primária, as discricionárias somam R$ 266,8 bilhões e a despesa primária de investimento prevista (R$ 87,9 bilhões) fica abaixo do piso legal de R$ 88,7 bilhões, equivalente a 0,6% do PIB. O total de R$ 133,8 bilhões anunciado inclui R$ 45,9 bilhões de inversões financeiras.

O efeito secundário é cumulativo. Os estudos citados mostram que o investimento privado segue, de forma defasada, a evolução do produto, impulsionada pela expansão da demanda efetiva agregada. O investimento empresarial caiu 8,0% em 2023 e cresceu 7,1% em 2024, quando a retomada se mostrou duradoura; sua participação média no PIB foi de 8,9% em 2015-2022, contra 10,1% em 2004-2014. Uma regra que limita o crescimento real da despesa federal a 2,5% ao ano, e o da folha de pessoal a 0,6% quando os gatilhos operam, fixa um teto inferior ao crescimento do PIB observado em 2023-24. Do ponto de vista da demanda efetiva, o que conta é o ritmo de expansão do gasto do setor público como um todo, esteja ele dentro ou fora do limite federal. Em 2023-24, esse ritmo foi sustentado também por gastos que o limite não alcança: investimento das estatais (28,6% ao ano), despesas de estados e municípios e pagamentos excepcionais excluídos da meta. Esse impulso não foi planejado e não tem sustentação institucional.

A escolha artificial entre investimento e gasto social

Dentro de um limite global, aumentar um gasto exige reduzir outro, e essa soma zero decorre da regra, não de escassez de receita tributária nem de recursos reais. O orçamento de 2027 ilustra o mecanismo. Em 31 de agosto o governo enviou o projeto com R$ 157,1 bilhões para o Bolsa Família, sem reajuste, e com o crescimento da despesa de pessoal limitado a 0,6% real por gatilho do arcabouço. Em 17 de setembro anunciou reajuste de 15% no benefício, com custo de R$ 27,8 bilhões em dois exercícios, a ser coberto pelo remanejamento de cerca de R$ 20 bilhões e pela revisão das estimativas de despesas obrigatórias, sem elevar o limite total. O ministro da Fazenda declarou que o anúncio só ocorreu depois de identificado espaço fiscal para a despesa.

Nada nesse episódio decorre de restrição de financiamento. Segundo o estudo sobre o período 2023-24 (Haluska, Serrano e Summa, 2025), a dívida pública federal é denominada em moeda própria, com juros definidos pelo Banco Central, de modo que a razão dívida/PIB não impõe limite econômico à despesa; seu verdadeiro custo é a transferência regressiva de juros a detentores de títulos. O que o limite impõe é uma restrição de composição: folha de pessoal, investimento e benefícios disputam um total fixado por fórmula.

Essa restrição tem custo tanto para o nível de atividade atual quanto para o crescimento futuro, pelo efeito negativo da baixa expansão da demanda agregada sobre o investimento privado. Trocar folha de pagamentos por transferências, ou transferências por investimento público, redistribui a injeção autônoma de demanda advinda do Estado, sem ampliá-la. O limite inviabiliza assim a estratégia que os estudos associam à retomada de 2023-24: ampliar a demanda interna, induzir investimento privado e elevar salários, num ciclo que se reforça. Apresentar a contenção da folha e o reajuste do benefício como partes de um mesmo ajuste de soma zero é uma escolha imposta pela regra, e não uma exigência macroeconômica.

Rigidez do limite e esterilização da receita adicional

O limite de gastos de 2023 acompanha apenas parte do aumento da receita, e o restante é neutralizado. A despesa pode crescer 70% da variação real da receita primária, mas nunca mais de 2,5% ao ano em termos reais. O teto da banda passa a valer, portanto, quando a receita cresce acima de cerca de 3,6% reais (2,5% dividido por 0,7); além desse ponto, cada real adicional de arrecadação vai para o resultado primário, e não para a despesa. As receitas extraordinárias ficam fora da base de cálculo e não ampliam o limite. Sob o teto de 2016 a esterilização era total, pois o limite só acompanhava a inflação.

Um exemplo simples mostra o alcance da regra. Suponhamos que a exploração petrolífera da margem equatorial se revele produtiva e que o barril permaneça acima de US$ 100. A receita federal de petróleo cresceria de forma expressiva. Se fosse classificada como extraordinária, não elevaria o limite; se fosse ordinária, o elevaria em 70% do aumento real da receita, até 2,5%. Nos dois casos, o ganho se acumularia como superávit primário, sem se converter em investimento ou gasto social, porque a restrição incide sobre a autorização de despesa, e não sobre a existência de recursos.

A única válvula de escape é o mecanismo de investimento: até 70% do superávit acima da banda da meta, limitado a 0,25% do PIB, pode financiar investimentos no ano seguinte. Como o mecanismo exige que o resultado primário supere a meta, ele recompensa a contenção da despesa, e não a expansão da renda. Uma regra que fixasse a despesa como proporção do PIB, como previa o projeto de 2016, acomodaria a receita gerada pela expansão da renda; um ganho de receita sem expansão equivalente do produto, como o de uma renda petrolífera, exigiria dispositivo próprio.

Proposta: excluir o investimento público federal do limite

Do ponto de vista do crescimento e do bem-estar social, a abolição do limite de gastos seria a solução mais direta. Contudo, a correlação de forças políticas e a pressão de setores influentes, como o mercado financeiro e as empresas de mídia, tornam essa saída improvável em 2027. A modificação politicamente mais viável é a exclusão do investimento público federal do limite de gastos, com compensação de receita; ela pode ser feita por lei complementar e, portanto, por maioria absoluta no Congresso.

O investimento público federal está hoje em patamar historicamente muito baixo. Ele caiu em média 19,8% ao ano em 2015-2016, e a despesa primária de investimento projetada para 2027 (R$ 87,9 bilhões) ainda fica abaixo do piso legal. Como o investimento público tem papel central na modernização e no processo de mudança estrutural da economia, além de elevar a eficiência produtiva pelo lado da oferta, sua exclusão do teto teria efeitos estratégicos positivos de longo prazo.

A objeção previsível é que uma nova exclusão repetiria o padrão de exceções que, segundo a IFI (2025), “tem contribuído para abalar a credibilidade do arcabouço”. A resposta está no desenho: a exclusão deveria valer apenas para um conceito estrito de investimento, com definição legal que impeça a reclassificação de despesa corrente; ter um limite, por exemplo como percentual do PIB; e constar de forma transparente das peças orçamentárias, de modo que a regra continue previsível.

A compensação de receita deve ser o contrapeso explícito da exclusão: uma elevação da meta de resultado primário para desacelerar o crescimento da dívida pública e de seu serviço (os pagamentos de juros), que, como mencionado acima, constituem uma transferência de renda particularmente regressiva. Com a restrição ao aumento total de gastos afrouxada, uma meta mais exigente para o resultado primário poderia ser cumprida com a receita induzida pela expansão do emprego e da renda e por medidas tributárias.*

Uma primeira frente de compensação, com escala significativa em termos macroeconômicos, é a revisão dos gastos tributários, isto é, as renúncias de receita como isenções, deduções, alíquotas reduzidas, regimes especiais e diferimentos que diminuem a arrecadação de tributos federais. Esses gastos são projetados em R$ 620,8 bilhões para 2026, ou 4,5% do PIB (Receita Federal do Brasil, 2025), de modo que uma revisão seletiva, ainda que parcial, teria escala relevante para a compensação. A ampliação da tributação de altas rendas, de grandes fortunas e de bens de luxo é compatível com a proposta e pode somar-se a ela. Os instrumentos hoje existentes ou em tramitação, contudo, já têm destinação definida ou pertencem a outro nível de governo.**

A viabilidade da contrapartida depende, em qualquer caso, do efeito do crescimento sobre a arrecadação, que precisa ser demonstrado, e não pressuposto. A exclusão do investimento do teto de gastos é um primeiro passo politicamente viável; a restrição de composição que ainda pressiona o gasto social permanece e exigirá tratamento posterior.

Considerações finais

O limite à expansão da despesa federal, mais do que os juros reais, é atualmente o principal fator de estrangulamento da política macroeconômica brasileira: restringe diretamente cada política pública e já inviabiliza a expansão do investimento público federal. Em consequência, bloqueia, do ponto de vista da economia como um todo, o ciclo virtuoso de expansão da demanda, dos salários e do investimento que sustentou a retomada de 2023-24. A objeção mais forte à sua flexibilização é que a regra atual ancoraria a trajetória de crescimento da dívida pública, com supostos efeitos positivos sobre as expectativas. Esse argumento, contudo, não leva em conta o impacto negativo da regra sobre o crescimento da economia, nem a compressão do investimento público, que tem efeitos deletérios sobre a arrecadação fiscal, os níveis de produtividade do trabalho e a competitividade externa do conjunto da economia. Uma resposta possível é compensar a flexibilização do teto com uma meta de resultado primário mais exigente, mas obtida por ampliação de receita, cuja viabilidade deve ser testada com projeções de crescimento da receita.

A revisão da regra fiscal já está em discussão, infelizmente no sentido oposto. A IFI avalia que o retorno integral dos precatórios ao limite, em 2027, tornará necessária a revisão do arcabouço, e o ministro da Fazenda declarou em agosto de 2026 a intenção de mantê-lo. Para 2027, a prioridade deveria ser que qualquer revisão preserve ao menos o espaço para o investimento público, primeiro passo para ampliar depois o espaço das políticas sociais.

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* Uma alternativa conceitualmente próxima seria adotar uma meta de resultado corrente nos moldes da regra de ouro adotada pelo Reino Unido a partir de 1997, em que o endividamento financia o investimento e a despesa corrente é equilibrada ao longo do ciclo. Essa regra difere da regra de ouro do artigo 167 da Constituição brasileira, que apenas veda operações de crédito acima das despesas de capital.

** A Lei 15.270/2025, que instituiu a retenção sobre dividendos e o imposto mínimo, foi concebida como quase neutra do ponto de vista fiscal: pela estimativa original do governo, a receita da tributação mínima (R$ 25,2 bilhões) compensaria a renúncia com a isenção até R$ 5 mil (R$ 25,8 bilhões), e portanto não libera receita líquida. O Imposto Seletivo, que a LC 214/2025 prevê a partir de 2027 também para embarcações e aeronaves, já consta do projeto de orçamento de 2027 com R$ 42 bilhões de receita condicionada, e a lei ordinária que o regulamenta ainda não foi enviada ao Congresso (IFI, 2026). O IPVA sobre jatinhos e iates, por sua vez, é tributo estadual e não compõe a receita federal.

Referências Bibliográficas

• HALUSKA, G.; SERRANO, F.; SUMMA, R. (2024) “The bridge to stagnation: government spending caps, reforms and the fall in the business investment share in Brazil (2015-2022)” In: Anais do XVII Encontro da Associação Keynesiana Brasileira. Publicado na revista Investigación Económica, Vol. 88, No. 335 (Invierno 2026), pp. 142-169
• HALUSKA, G.; SERRANO, F.; SUMMA, R. (2025) “Actual government spending and the resumption of growth in Brazil: 2023-24” In: Anais do XVIII Encontro da Associação Keynesiana Brasileira. No prelo na revista Brazilian Keynesian Review (2026)
• IFI (2025) “Relatório de Acompanhamento Fiscal – Dezembro de 2025”, Senado Federal.
• IFI (2026) “Relatório de Acompanhamento Fiscal – Setembro de 2026”, Senado Federal.
• RECEITA FEDERAL DO BRASIL (2025) “Demonstrativo de Gastos Tributários – PLDO 2026”, Ministério da Fazenda.

Luiz Eduardo Melin, Franklin Serrano